建筑工程总承包单位的资质要求及资质互认制度分析

今天贵阳代办建筑资质总承包小编为大家整理了，有关工程总承包单位的资质要求及资质互认制度分析的内容，下面，让我们一起来看看吧。

一、问题之说明

我国建筑工程采用资质准入制度，只有取得资质证书才可以承揽相对应工程。[1]目前我国现行的资质制度完全是按照勘察、设计、施工、监理、采购各个阶段，各类主体独立设计的，并没有专门的工程总承包资质。[2]当下工程总承包模式已广泛使用。但承揽工程总承包项目的单位需具备什么样资质，没有统一标准，仍需规范。

2020年3月1日，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》）开始实施。该管理办法第10条统一规定了工程总承包单位承包工程需要具备双资质或采用联合体承包；第12条明确一级以上施工企业或甲级设计企业可以申请同类别的甲级设计资质或一级施工资质的资质互认制度。这两条规定是《工程总承包管理办法》变化最大且对业界影响最大的两个条款。

贵阳代办建筑资质总承包来讲，本文主要是以《工程总承包管理办法》第10条、第12条为分析视角，梳理条文出台背景和起草过程，深入解析条款中“双资质”、联合体承包及资质互认等规定的重要内涵。

二、“双资质”与“单资质"

(一)《工程总承包管理办法》出台前资质要求的规范

1、国家主管部门对工程总承包单位资质要求

原建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》规定，具有与工程规模相适应的勘察、设计、施工单位可以承揽工程总承包业务。[3]为促进工程总承包模式的发展，住建部发布《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，明确工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。

2、地方层面对工程总承包单位资质要求 

《上海市工程总承包试点项目管理办法》规定，工程总承包企业应当具备与发包工程规模相适应的工程设计资质或施工总承包资质。[5]天津市建委发布《关于天津市建设项目推行工程总承包试点工作有关事项的通知》明确工程总承包企业需同时具有与工程相适应的工程设计资质和施工资质，或具有与工程相适应资质的设计企业与施工企业组成的联合体。[6]深圳市《EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）》规定具有相应的设计、施工资质及其他项目管理公司可以进行工程总承包业务的承揽。

3、小结 

《工程总承包管理办法》实施之前，国家主管部门对工程总承包项目只规定“单资质”，即具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，有一个资质即可承揽。各地方在实施过程中，对承揽工程总承包项目的企业资质要求不尽一致，没有明确的标准。上海市只有“单资质”的要求；深圳市也只要求“单资质”并允许除设计施工企业外，其他项目管理公司也可以进行总承包业务的承揽；而天津市规定需“双资质”，但同时允许组成联合体承揽工程。

《工程总承包管理办法》实施后，实务中对承包工程总承包项目资质主要疑问是：工程总承包单位是否需要同时具有设计、施工“双资质”，还是只有其中一个资质即可？除了设计单位、施工单位以外的勘察单位、造价咨询单位、监理单位等工程项目咨询管理公司能否也可以承揽工程总承包业务？

(二)《工程总承包管理办法》第10条、第12条起草过程和条文解析

1、“双资质”与“单资质”之争 

《工程总承包管理办法》在组织起草过程中，其中一个重要争议点，就是工程总承包单位应当具有何种资质？主要有两种观点：一是工程总承包企业需同时具有设计及施工“双资质”模式；二是工程总承包企业仅需具有设计或施工资质之一即可，“单资质”模式。

“双资质”模式的优势可以实现设计、施工深度融合，更好发挥行业上下游联动效应，发挥整合优势，有利于实现缩短工期、减少造价的目的。不足之处，我国工程总承包市场还处于发展阶段，具有施工和设计“双资质”的企业并不多。考虑到采用工程总承包的项目规模较大，同时具有相适应的设计、施工资质的企业较少，极易造成工程总承包市场的寡头垄断，少数企业占领大量资源，不利于工程总承包市场的整体发展。

“单资质”模式正好相反，无需具有设计施工“双资质”，只有其中之一即可，有利于实现工程总承包行业发展初期的平稳过渡，逐渐培育一批符合工程总承包要求的承包企业；不足之处是设计与施工本质上分离，融合度不足，难以发挥整合优势。

2、《工程总承包管理办法》第10条、第12条的条文解析 

2017年12月26日和2019年5月17日《工程总承包管理办法》征求意见稿均采用“单资质”模式。2019年12月23日发布正式稿，不再采用“单资质”模式，而改为原则采用“双资质”模式；同时在过渡期允许联合体承包，并增设资质互认的规定。具体表现：《工程总承包管理办法》第10条明确以“双资质”为基本要求，体现工程总承包设计施工深度融合的基调，同时允许联合体承包；并增加第12条设计施工企业间资质互认制度，作为目前工程总承包市场初步阶段的过度手段，使得单资质也可以有条件参与工程总承包，保证充分的市场竞争及行业有序发展。

三、联合体承包

(一)联合体承包的实施方式

1、联合体的定义 

根据《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）第1.1.2.4的规定，联合体是指“经发包人同意由两个或两个以上法人或者其他组织组成的，作为承包人的临时机构。”

2、联合体承包实施方式的规制 

《建筑法》允许大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。《招标投标法》第31条第1款和第3款规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标，联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同。

《工程总承包管理办法》第10条第2款规定，设计单位和施工单位采用联合体承包项目实施方式：

（1）需根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利；

（2）联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同。

3、分析意见

联合体承包的牵头单位为设计单位或施工单位，勘察单位、其他项目管理公司不得作为工程总承包的牵头单位。[13] 有些地方规定，以联合体承包的，联合体成员中工程设计、施工单位原则上不宜超过3家。

企业组成联合体承揽工程的，首先由联合体成员签署《联合体协议书》明确各成员权责；然后以联合体的名义共同参与工程总承包项目的投标，并在中标后共同与建设单位签署《工程总承包合同》。签约方式为建设单位与牵头单位分别在《合同协议书》发包人与承包人栏处签章，联合体成员在承包人栏旁增设成员栏签章并将联合体成员签署的《联合体协议书》作为《工程总承包合同》的附件。

(二)联合体承包的责任承担

1、对外责任承担 

《招标投标法》第31条第3款规定，联合体成员就中标项目向招标人承担连带责任。《建筑法》第27条第1款也规定，联合体成员对承包合同的履行承担连带责任。《工程总承包管理办法》第10条第2款延续了上述法律规定的精神，规定联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。

2、对内责任承担 

联合体成员对外承担了责任后，其内部责任的分担，应按照各成员签署《联合体协议书》约定执行。《联合体协议书》没约定，或约定不清的，应直接适用《民法典》第178条第2款关于“连带责任人的责任份额根据各自责任大小确定；难以确定责任大小的，平均承担责任。实际承担责任超过自己责任份额的连带责任人，有权向其他连带责任人追偿”的规定，分担责任比例。需说明的是，联合体成员之间签署《联合体协议》免除、减轻一方责任或由完全一方承担责任的约定，不能对抗外部。

(三)联合体承包的弊端分析

1、《工程总承包管理办法》第10条的立法目的 

通过对《工程总承包管理办法》第10条的立法目的分析可以看出，联合体承包只是工程总承包市场初步阶段的过渡手段，并非实现工程总承包的主要方式。联合体承包弊端在于：设计、施工依然由两家企业完成，信息沟通及项目管理必然还有隔阂；且两家单位名为对外一体，但对内依然是两个主体，相互竞争，存在工期的扯皮、工程量的调配、工程价款的分配等根本矛盾，无法彻底融合为一体，无法完全发挥工程总承包行业联动、上下游紧密衔接的优势。

2、实务案例 

2016年11月24日，发生轰动一时的江西丰城电厂“11.24”坍塌特别重大事故。该工程项目就是采用以设计单位作为牵头的联合体承包模式。牵头工程总承包单位——中南电力设计院有限公司为我国电力工程设计领域非常有经验的专业设计单位，但由于建设工程施工阶段是工程质量控制难度最大、安全风险最高的阶段，设计单位并无实际管理工程施工的经验和能力，对施工安全管理不到位，成为本次特大事故发生的根本原因之一。

实务中，联合体承包往往出现设计单位以工程总承包的名义承接项目，但并未对工程施工进行实际管理，而是由施工单位自行管理的情形，这种“包而不管”业界俗称“假工程总承包模式”，也称“设计施工两张皮”。[19]这样一来还给工程总承包后的分包的效力认定造成干扰。[20]该问题复杂，需另文分析。

3、小结

联合体承包仅是为了加快工程总承包的发展，兼顾目前市场环境体制下的过渡手段，便于“单资质”企业进入工程总承包市场，但绝非是工程总承包模式的理想状态。未来工程总承包单位“双资质”才是大势所趋。“单资质”企业应当在过渡时期注重培养自身真正的设计、施工双资质、双能力，不能止步于联合体承包。

四、资质互认

(一)资质互认概述

1、《工程总承包管理办法》实行前的资质互认的规范

建设部印发《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》规定，“具有一级及以上施工总承包资质的企业可直接申请同类别或相近类别的工程设计甲级资质。具有一级及以上施工总承包资质的企业申请不同类别的工程设计资质的，应从乙级资质开始申请（不设乙级的除外）。”

2015年1月31日，住建部印发《建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见》明确，“已取得工程设计综合资质、行业甲级资质，但未取得建筑业企业资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质，企业完成的相应规模工程总承包业绩可以作为其工程业绩申报。

2.、《工程总承包管理办法》第12条的条文演变

《工程总承包管理办法》第12条规定了关于鼓励取得相应类别施工、设计资质的资质互认制度。该条款是在《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》和《建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见》基础上扩充而来，但也有所改变，具体表现在：

（1）除施工企业可以申请设计资质外，设计企业也可以申请相应类别的施工资质。

（2）工程总承包业绩可以作为施工、设计业绩申报。

(二)《工程总承包管理办法》第12条的理解与适用

1、直接申请同类别资质互认

《工程总承包管理办法》第12条规定施工单位或设计单位直接申请相对应类别设计或施工资质，从而免除了资质申请需从低到高逐级晋升的要求；但仍然需要提供相应业绩。对相应业绩的要求，《工程总承包管理办法》第12条规定“完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。”即是说，“单资质”企业可先通过联合体承包取得相应业绩后，直接申请相应的设计或施工资质。

2、资质互认业绩要求暂未明确

《工程总承包管理办法》第12条仅明确了单资质企业可申请相对应的自身缺失资质，但没有明确申请的其他要求及细则。《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》规定：“已具备施工资质的企业首次申请同类别或相近类别的工程勘察、工程设计资质的，其申报材料除应提供首次申请所列全部材料外，申请甲级勘察设计资质的，还应提供相应规模的工程勘察、设计业绩或工程总承包业绩证明材料，包括：工程勘察、工程设计或工程总承包合同主要页的复印件；建设单位（业主）出具的工程竣工、移交、试运行证明文件，或工程竣工验收文件的复印件。”[24]目前《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》并没有废止，对于资质互认的申请材料要求也无新的规定，因此在主管部门修订或颁布新的规定之前，上述规定原则上有效。

3、施工企业可以申请相近类别的设计资质乙级资质

《工程总承包管理办法》第12条仅规定了同类别的资质互认，对不同类别资质互认并没有规定。《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》尚未废止，其有关不同类别资质互认原则上还应适用。该实施意见还规定了一级以上施工企业可以直接申请相近类别的设计资质，以及对于不同类别的设计资质可以直接从乙级进行申请。即是说，具有施工总承包一级以上资质的施工企业，达不到工程设计甲级资质标准要求，依据《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》的规定，可以直接申请相应类别工程设计乙级资质。施工企业应当充分利用《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》上述规定，扩张自身竞争优势。

对于已取得工程设计综合资质、行业甲级资质的企业，达不到相应类别施工总承包一级资质标准要求的，是否可以直接申请相应类别施工总承包二级资质，目前国家层面并没有明确规定。但有些地方已出台相关规定，予以明确。例如，陕西省住建厅明确对“已取得工程设计综合资质、行业甲级资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质，达不到一级资质标准要求的，可以直接申请相应类别施工总承包二级资质。”

五、结论

本文通过对《工程总承包管理办法》第10条、第12条深入分析，得出如下结论：

1、《工程总承包管理办法》第10条规定工程总承包单位资质以“双资质”为基本要求，允许过渡时期联合体承包;并增加第12条设计施工企业间资质互认制度，作为目前工程总承包市场初步阶段的过度手段。未来工程总承包单位“双资质”才是大势所趋。“单资质”企业应当在过渡时期注重培养自身真正的设计、施工双资质、双能力，不能止步于联合体承包。

2、联合体承包的牵头单位为设计单位或施工单位，勘察单位、其他项目管理公司不得作为工程总承包的牵头单位。以联合体承包的，联合体成员中工程设计、施工单位原则上不宜超过3家。

3、联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。联合体成员对外承担了责任后，其内部责任的分担，应按照各成员签署《联合体协议书》约定执行。《联合体协议书》没约定，或约定不清的，应直接适用《民法典》第178条第2款的规定分担责任。

4、《工程总承包管理办法》第12条规定同类别资质互认制度，免除了资质申请需从低到高逐级晋升，但仍然需要提供相应业绩。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。“单资质”企业可先通过联合体承包取得相应业绩后，直接申请相应的设计或施工资质。

5、《工程总承包管理办法》第12条仅明确了单资质企业可申请相对应的自身缺失资质，但没有明确申请的其他要求及细则。《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》目前还没废止，对于资质互认的申请材料要求原则上仍可参照适用。

6、具有施工总承包一级以上资质的施工企业，达不到工程设计甲级资质标准要求，可以依据《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》的规定，直接申请相应类别工程设计乙级资质，扩张自身竞争优势。

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